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Agosto 2014

La consulta previa del CNCA según el Convenio 169 de la OIT: ¿Un antes y un después en las políticas públicas hacia los pueblos indígenas en Chile?

José Ancan Jara

*Jefe de la Unidad de Pueblos Originarios, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. Candidato a doctor en Estudios Latinoamericanos, UCH. Licenciado en Historia del Arte, UCH; máster en Antropología, Universitat Autonoma de Barcelona.

El 16 de junio de 2014 se publicó en el Diario Oficial la resolución exenta n° 2131 firmada por la Ministra Presidenta del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA), Claudia Barattini. Dicha resolución dispone la realización de un proceso de consulta previa a los pueblos indígenas acerca del anteproyecto de ley que crea el Ministerio de la Cultura, las Artes y el Patrimonio. En el primer considerando de este documento se cita textual el artículo 2° del Convenio 169 de la OIT, que dice en su letra b:…los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. Esta acción deberá incluir medidas que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos.

En lo formal, la publicación de esta resolución dio inicio a un proceso que supone postergar mediante indicación substitutiva, la tramitación legislativa del proyecto de ley que había sido iniciada en mayo de 2013, con el ingreso del proyecto presentado por el gobierno del ex presidente Piñera. Dicha “formalidad”, sin embargo, se sustenta en un par de hitos de políticas públicas referidas a los pueblos indígenas de carácter abiertamente fundacional. En efecto, las dos consultas previas, tanto la del Consejo de la Cultura como las dos del Ministerio de Desarrollo Social (MDS), actualmente en ejecución, por su envergadura y alcances (se trata de anteproyectos de ley que crearán futuros ministerios) no tienen precedentes dentro del sistema político chileno, convirtiéndose a ese nivel en los primeros ejercicios de aplicación cabal de las disposiciones del Convenio 169 de la OIT. El Estado de Chile en efecto ratificó en 2008 ese convenio, el cual entró en vigencia el 15 de septiembre de 2009. Este tratado internacional de carácter vinculante, contempla como eje central —su piedra angular, según su propia definición— el deber estatal de consultar previamente a los pueblos indígenas, a través de sus organizaciones representativas, cada vez que se adopten medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. La ratificación del Convenio 169 de carácter vinculante para los estados, con toda la serie de implicancias que ello conlleva, pareciera aun no constituir una tradición dentro de la armazón político institucional chileno. Esto pese a que han transcurrido 25 años desde que este entró en vigencia dentro del sistema internacional de derechos. Y sobre todo, porque desde entonces su aprobación, junto con el todavía pendiente reconocimiento constitucional, ha sido en una de las principales reivindicaciones del movimiento indígena en Chile.

El Convenio 169, en efecto atraviesa todo el último ciclo histórico organizacional indígena a nivel local e internacional. En el ámbito nacional dicha etapa coincide exactamente con los años de la denominada transición política, desde la dictadura a un sistema democrático, la que en lo referido a los temas indígenas, tuvo como sus ejes la creación y declive de la institucionalidad representada en la ley n° 19.253 y la formación de la Conadi. Este cuarto de siglo de vigencia del Convenio 169 coincide a su vez con la eclosión de grandes procesos de movilización indígena en diversos lugares de América Latina y del mundo: demandas territoriales; conflictos con empresas extractivas y de impacto ambiental y, por sobre todo, el florecimiento de un potente proceso de revitalización sociocultural discursiva y política al interior de las organizaciones étnicas. Diversos autores y observadores, han identificado y conceptualizado este fenómeno (“emergencia indígena”; “reetnificación”, entre otros) que ha visto convertirse al actor social originario en protagonismo reconocido y consolidado. Claramente, hoy el movimiento indígena no es el mismo del de principios de los noventa. La relación de este movimiento con los respectivos Estados, en particular en nuestro país, en mayor o menor medida se ha deteriorado, inundándose de importantes grados de desconfianza hacia las políticas implementadas, las que usualmente son tildadas como mero asistencialismo de parte de la dirigencia originaria. Buena parte de esos liderazgos han experimentado un giro reivindicativo en sus demandas. Esa dirigencia hoy aspira a negociar del Estado objetivos políticos, como las exigencias por espacios de participación política autónoma. Es en este contexto de cierto desfase entre los reclamos pendientes y lo que hoy propone el Estado, que se abre hoy el proceso de consulta previa en la que está involucrado el anteproyecto de ley del Ministerio de la Cultura. Una compleja ecuación en la que se entremezcla una conjunción de desafíos y oportunidades, en las que a su vez se imbrican las fortalezas y debilidades de la relación Estado-pueblos indígenas de la última etapa, se abre con la implementación de esta medida.

 Es evidente que hay una decisión política del ejecutivo que es claramente diferente. Muestra de esto, es que en medidas legislativas que afectan directamente a los pueblos indígenas, la actual gestión de la presidenta Bachelet ha instruido la necesidad de llevar a cabo procesos de consulta previa que se inscriben en la obligación estatal de cumplir con los estándares internacionales vinculantes que Chile ha adquirido. En concordancia con lo anterior, el objetivo central de la consulta previa a los pueblos indígenas que específicamente lleva adelante el Consejo de la Cultura es claro en este sentido. Esto es, conocer e incluir la visión y opiniones de los pueblos indígenas acerca del anteproyecto de ley que crea el Ministerio de la Cultura, las Artes y el Patrimonio.

El estándar o piso sobre el cual se pueden garantizar condiciones orgánicas sobre las que debería descansar este proceso, está dado por el propio articulado del convenio y, dentro de esta lógica, es la garantía de una convocatoria amplia y respetuosa de las características geográficas y socioculturales de cada pueblo, la que puede permitir la viabilidad del proceso. De esta manera, la consulta previa diseñada por el Consejo de la Cultura considerará a comunidades, organizaciones y otras formas de representación formal e informal que adopten en cada una de las 15 regiones, los pueblos aymara, quechua, atacameño o licanantai, colla, diaguita, rapa nui, mapuche, yámana o yagán y kawesqar. También se considerará —dentro de en una categoría particular— a las comunidades afrodescendientes de la región de Arica y Parinacota.

Según el estándar consagrado por el Convenio 169, la determinación de las medidas a consultar dependerá de cada proceso en particular. Sin embargo, es claro que en el caso de este anteproyecto existen ciertas materias que son particularmente susceptibles de afectación o incidencia para los pueblos indígenas. De tal forma, se pueden visualizar ciertos temas fundamentales, como por ejemplo:

1) Objetivos de la nueva institucionalidad cultural respecto del reconocimiento, valoración y respeto de la diversidad cultural e interculturalidad,

2) Organismos colegiados del Ministerio de la Cultura, principales funciones y representación de los pueblos indígenas y

3) Valoración y protección del patrimonio, sin duda uno de los aspectos más relevantes e incidentes.

¿Es posible realizar un proceso de consulta previa cumpliendo los estándares internacionales consagrados por el propio Convenio 169 en el actual cuadro de relación sociopolítica entre el Estado de Chile y el movimiento indígena? Sin duda que este es uno de los principales desafíos que comporta tanto el proceso que hoy lleva a cabo el Consejo de la Cultura, como asimismo el que implementa el MDS. En lo puntual, es claro que, por su naturaleza, funciones y por su propia trayectoria relacional con diversas comunidades y organizaciones de los pueblos originarios, Consejo de la Cultura no es una institución que forma parte del imaginario de organismos públicos mayormente cuestionados. De ahí una de las principales fortalezas de su consulta. Sin embargo, es claro que para los integrantes de los pueblos originarios, el Estado es uno solo y dentro de dicho razonamiento, el Consejo de la Cultura y los equipos operativos regionales que llevarán a cabo la consulta son parte de ese Estado.

Es necesario asumir por entero la complejidad del escenario que la consulta previa abre, en particular para el Consejo de la Cultura. Una evaluación serena de la historia de las relaciones Estado-pueblos indígenas de los últimos 25 años es fundamental. No repetir los errores y también replicar los aciertos, es imprescindible aquí. La traducción efectiva de los principios de la “buena fe” y los “procedimientos adecuados”, sobre los cuales reposa el fundamento de validación de derechos que consagra el Convenio 169, en especial las consultas indígenas, la transparencia en el flujo de la información, la escucha atenta a las demandas y la canalización de estas por medio de un diálogo conducente pueden ser un buen camino. La consulta previa es una buena oportunidad de desbloquear buena parte de las desconfianzas acumuladas en los últimos años.